欧盟首份CCUS进展报告：2030封存目标仅能完成58%，谁该被罚？

2026年5月28日，欧盟委员会依据《净零工业法案》（Net Zero Industry Act，NZIA）第23条发布首份评估报告（COM(2026) 252），披露2030年5,000万吨/年CO₂地质封存目标的当前可落实承诺量最多为2,900万吨/年。与此同时，2026年6月为成员国完成"惩罚性框架"国内立法转化的法定截止日，届时该机制的实质约束力将首次接受检验。

2024年6月，欧盟正式通过《净零工业法案》，旨在提升欧盟净零技术的本土制造能力与部署规模。法案第20条设定了全欧盟范围的CO₂注入能力发展目标，第23条则专门针对CO₂地质封存确立了强制性义务框架。其核心条款如下：

• 封存能力目标（第20条）：要求欧盟于2030年具备不低于5,000万吨/年的CO₂地质封存（注入）能力。根据欧盟2040年气候目标影响评估模型的估算，至2040年约需2亿吨/年的CO₂捕集与封存规模。

• 油气企业封存义务（第23条）：在欧盟境内从事石油和天然气生产的44家授权企业，须按其2020至2023年油气产量比例，承担相应的CO₂地质封存能力贡献义务，具体贡献额度由欧委会核定分配。
  

• 成员国惩罚框架（第23条第13款）：若油气企业未履行封存义务，成员国必须建立具备"有效性、相称性和劝阻性"（effective, proportionate and dissuasive）的处罚机制。2026年6月为成员国完成国内立法转化的法定截止日。
  

此外，第23条要求义务实体每年向欧委会报告进展，44家义务实体须于2025年6月底前提交详细实施计划。5月28日发布的COM(2026) 252正是基于上述报告机制编制的首份综合评估。第23条的制度逻辑可概括为：油气企业自地下开采化石燃料，间接导致了CO₂排放，故有义务为相应排放提供封存解决方案——以立法形式将"谁开采、谁封存"确立为法定责任。

欧盟设定的2030年CO₂注入能力目标为5,000万吨/年。该指标指向的是"注入能力"（injection capacity），即地质封存端每年可实际注入并永久封存的CO₂量，既不是减排量，亦非捕集量。

欧委会首份评估报告（COM(2026) 252）依据44家义务实体于2025年6月提交的计划汇总，其承诺的CO₂注入能力合计到2030年至多为2,900万吨/年——仅完成目标的58%，且其中多数尚未做出有约束力的承诺。这一现象并非欧盟独有，全球CCUS项目从规划到做出投资决策的转化率长期偏低；但欧盟的特殊性在于其以立法形式将目标固定，2,900万吨不仅是"进展不足"，更意味着"法律目标未达标"。

承诺与已落地之间还存在较大差距。 截至2026年3月，欧盟境内仅有3个CO₂封存站点获得正式封存许可——丹麦Nini West站点（约33万吨/年）、希腊Prinos项目一期（约74万吨/年）以及荷兰Porthos项目下的P18-2与P18-4站点（约250万吨/年），三者合计年注入能力仅为约354万吨/年，约为2030年目标的7%。另有7个站点已提交许可申请，合计约1,560万吨/年，仍处于审批流程中。

封存能力的地理分布同样呈现显著的区域差距。 在44家义务实体计划所援引的封存站点中，多数集中于荷兰（5个站点）与丹麦（4个站点）；按国别注入能力分布，丹麦约1,100万吨/年、荷兰约1,000万吨/年、意大利约400万吨/年、希腊约300万吨/年、匈牙利约100万吨/年。南欧与东欧成员国虽有发展意愿，但项目储备几近空白。

CCUS领域长期存在一项争议：制约产业规模化的瓶颈，究竟在于捕集端的需求不足，还是封存端的供给短缺？COM(2026) 252报告给出了较为清晰的判断：瓶颈在封存供给侧。

捕集端的需求超过封存供给。报告披露，自2020年以来，超过100个CO₂捕集项目已向创新基金（Innovation Fund）提出申请但未获选，合计捕集能力超过8,000万吨/年；创新基金已资助的33个捕集项目即需2,530万吨/年的注入能力与之匹配。封存能力目前不足以承接捕集端的需求。

欧盟资金支持力度与项目需求的差距同样值得关注：截至2026年3月，创新基金已向60个CCUS项目承诺约66.5亿欧元资助，但直接用于封存设施的仅6.3亿欧元，资助6个封存及全链条项目，预期贡献注入能力约700万吨/年——仅占5,000万吨/年封存目标的14%。

封存供给侧的瓶颈集中于三个层面：

• 地质封存选址与审批周期冗长：北海海域盐水层封存潜力可观，但跨境监管协调复杂。据行业估计，单个项目从勘探至获得注入许可平均需时4至6年。

• 运输基础设施严重不足：CO₂管道网络远未成形，目前仅有少数开放接入项目投入运营。

• 成员国立法进度参差不齐：报告指出，仅9个成员国按要求公开了可许可封存区域数据，仅3个成员国建立了要求油气企业公开地质数据的法律框架，12个成员国尚无相关法律框架。

NZIA第23条的关键制度设计，在于将封存义务直接设定为油气企业的法定责任，并配以强制性的处罚机制。

具体机制为：44家在欧盟境内从事油气生产的授权企业，必须按产量比例贡献CO₂注入能力，最迟于2030年底前向欧委会证明其贡献——证明方式为获得CO₂封存许可并签署至少一份封存服务协议。若企业未履行义务，成员国必须依据依据第23条第13款建立"有效性、相称性和劝阻性"的处罚机制。

2026年6月，是成员国完成该处罚框架国内立法转化的法定截止日。

截至目前，各成员国进展并不乐观。NZIA第21条第1款要求成员国履行两项透明度义务：（a）成员国自身须公开本国可许可的CO₂封存区域数据；（b）成员国须立法要求授权油气企业公开退役油气井的地质数据。但报告显示，第21条第1款（b）的立法转化尤为滞后。在欧盟27个成员国中，仅3个已建立完整的法律框架要求油气企业公开地质数据，12个至今尚无任何相关立法，另有13个未就执行情况向欧委会作出通报、导致欧委会无法核实其合规状况。

上述数据反映的是成员国在CO₂封存监管制度建设上的整体滞后。若6月后成员国仍无法推出具有实质约束力的处罚框架，上述企业选择观望的可能性将显著增大——在缺乏可信惩罚机制的前提下，推迟投资决策在商业上更为合理。

第23条的制度精髓不在于目标数值的高低，而在于执行机制的约束力，可归纳为五项制度要素：

• 义务主体明确：油气企业是法定封存义务人，非"鼓励参与"，而是"必须贡献"；

• 惩罚机制法制化：成员国须在规定时限内建立处罚框架，否则自身将面临欧盟违规程序；处罚须具备"劝阻性效果"；

• 数据透明与持续监督：义务实体须每年报告进展，报告由欧委会公开；成员国须公开可许可封存区域及地质数据；

• 净零战略项目绿色通道：贡献目标的封存项目享受加速审批，缩短从规划到投运的周期；

• 投资地图集：欧委会正在编制" CO₂封存投资地图集"（2026年发布），将成员国与义务实体提交的地质数据整合为公开的投资决策工具。

结语

2,900万吨对照5,000万吨，58%的完成率本身尚不足以构成终局判断。距离2030年仍有四年，项目管线仍在持续增长，欧委会在报告结论中也指出，该目标"务实而富有雄心，若封存项目以高效节奏推进，仍属可达"。2027年6月30日是下一个观察窗口，届时欧委会须依据NZIA第20条第3款发布下一份评估报告，并首次评估是否有必要为2040年或更早年份设立新的注入能力目标。

然而，值得重视的是义务实体确认率的严重不足：44家中仅16家确认了注入能力贡献，无一家确认总封存容量。若确认率持续低迷，法律目标的约束力将在事实上被消解。

成员国能否推出具有实质约束力的处罚框架，义务实体能否从"提交计划"走向"落地实施"，将决定第23条是成为欧洲CCUS的制度引擎，还是难以从立法文本走向实际成效。

参考资料

1. European Commission. Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the progress towards reaching the Union-wide target for CO₂ injection capacity [COM(2026) 252 final]. Brussels, 28 May 2026.

2. Commission Delegated Regulation (EU) 2025/1477 of 21 May 2025 supplementing Regulation (EU) 2024/1735 specifying the rules on the identification of authorised oil and gas producers required to contribute to the Union CO₂ injection capacity target.

3. Commission Decision (EU) 2025/1479 of 22 May 2025 specifying the pro rata contributions to the Union CO₂ injection capacity objective by 2030 from the 44 obligated entities.

4. Directive 2009/31/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide (OJ L 140, 5.6.2009, p. 114).

作者：夏菖佑

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